Mageplask i drikkevannet

Ny drikkevannsforskrift trådte i kraft 1. januar 2017. Får det konsekvenser for friluftslivet?

Lovbok og drikkevann

Drikkevannsrestriksjoner begrenser allemannsretten. Foto: Marianne Reusch

 

Ferdselsbegrensninger i og omkring drikkevannskilder er en av de klassiske lovregulerte begrensningene i allemannsretten. I dag følger dette lettere kamuflert gjennom friluftsloven § 19 som sier: «Utøvelse av allemannsretten etter denne lov gjelder med de begrensninger som følger av annen lovgivning eller av forskrifter gitt i medhold av lov.»

Begrensninger i allemannsretten. Da man forberedte en ny friluftslov på 1950-tallet, var sammenhengen mellom rett til fri ferdsel og lovfestede unntak foreslått på en mer fremskutt plass i loven. Ett av forslagene som ble behandlet av Friluftskomiteen i 1954 var at friluftsloven § 1 og allemannsrettens hovedregel skulle formuleres slik: «Ferdsel til fots i utmark er fri for enhver hele året, med de forbehold som fremgår av denne og andre lover og av vedtekter og forordninger med hjemmel i sådanne lover». I lovforarbeidene fremgår det klart at restriksjoner i og rundt drikkevann var en slik type begrensning på fri ferdsel som man hadde i tankene.

Den nye drikkevannsforskriften, vedtatt 22. desember 2016, er klar på forholdet mellom allemannsretten og forbudet mot å forurense drikkevann. Forskriftens § 4 innleder slik:

«Det er forbudt å forurense drikkevann. Forbudet omfatter alle aktiviteter, fra vanntilsigsområdet til tappepunktene, som medfører fare for at drikkevannet blir forurenset. Med aktiviteter menes også friluftsliv og annen utøvelse av allemannsretten.»

Men hvem bestemmer hvilket friluftsliv som er lov? Og hvordan treffes avgjørelsen?

Kjapp historikk. Da friluftsloven ble vedtatt i 1957, gjaldt allerede drikkevannsforskriften fra 1951, hjemlet i sunnhetsloven av 1860 § 4. Myndigheten til å fastsette drikkevannsrestriksjoner lå den gang til et kommunalt utvalg: «Helse- og sosialstyret kan i det enkelte tilfelle forby enhver virksomhet som kan medføre forurensning av drikkevannsskilde.» En ny drikkevannsforskrift i 1995 uttrykte klart det generelle forbudet mot forurensning av drikkevann, og videreførte en mer generell kompetansebestemmelse for kommunen til å forby forurensende virksomhet (§ 4): «Det er forbudt å forurense vannforsyningssystem og stikkledning dersom dette kan medføre risiko for forurensing av råvann og drikkevann. Kommunen kan i det enkelte tilfelle forby enhver virksomhet som kan medføre risiko for forurensning av råvann og drikkevann i vannforsyningssystem og stikkledning.» I 2001 kom det igjen en ny revisjon av drikkevannsforskriften, som i § 4 ga det lokale mattilsynet kompetansen til å fastsette ferdselsrestriksjoner i og omkring drikkevannskilder, for å hindre forurensning. Etter den aller nyeste forskriften som trådte i kraft 1. januar 2017 er denne kompetansen lagt til vannverkseieren.

Hvem bestemmer over friluftslivet ved drikkevann? Gjennom årene har altså kompetansen til å sette begrensninger for friluftslivet blitt flyttet litt rundt omkring i det kommunale systemet, uten at dette har hatt noen store juridiske konsekvenser. Nå er det vannverkseieren som avgjør. Og kompetansehjemmelen er romslig. Vannverkseieren er forpliktet til å sikre at drikkevannet beskyttes mot forurensning, og kan strengt tatt gjøre det som er nødvendig innen rammene av øvrig lovgivning for å nå dette målet. Vannverkseieren skal planlegge og gjennomføre aktuelle beskyttelsestiltak, og informere allmennheten om forbudet mot forurensning. Den forrige forskriften fra 2001 fastsatte at det lokale mattilsynets drikkevannsrestriksjoner var et enkeltvedtak som fulgte forvaltningslovens regler om varsling, klagerett osv. Den nye forskriften fra 2016 har ingen tilsvarende bestemmelser.

Drikkevann

Eksempel på lovlig skilt og lovlige restriksjoner. Illustrasjonsfoto: Marianne Reusch

 

Hvem er «Vannverket»? Før vi nøster videre i dette, hvem er egentlig «Vannverket»? Nøkkeltall fra Folkehelseinstituttet i 2016 (Vannrapport 127 – Vannforsyning og helse) viser at 67 % av vannverkene (997 vannverk) er offentlig eid, og forsyner 96 % av befolkningen. De resterende 33 % (499 vannverk) er private andelslag som forsyner 4 % av befolkningen. Vannverkseieren kan altså være både et offentlig forvaltningsorgan og et privat rettssubjekt. Sistnevnte kan ikke utøve «offentlig myndighet», og kan derved ikke treffe verken enkeltvedtak ellet vedta forskrifter etter forvaltningsloven.

Drikkevannsrestriksjoner. Gjeldende rettstilstand er klar, selv om det muligens er sider av dette regelskaperne ikke har tenkt gjennom. Vannverkseieren har kompetanse til å fastsette nødvendige ferdselsrestriksjoner innen rammene av forskriften, på samme måte som det lokale mattilsynet tidligere kunne gjøre. Vannverkseieren kan om nødvendig for eksempel fastsette forbud mot bading, fisking, eller bruk av båt i vannet, og forbud mot telting, bålbrenning, opphold og annet rundt vannet. Restriksjonene kan kommuniseres ved skilting eller på andre måter, og det vil også være mulig å sperre områdene fysisk dersom dette er påkrevet. Slike ferdselsrestriksjoner går foran allemannsrettens generelle regler om rett til ferdsel og opphold etter bestemmelsen i friluftsloven § 19. Skilting, oppslag eller sperringer som følge av slike ferdselsbegrensninger vil ikke være ulovlige i lys av friluftsloven § 13.

Vannverkseierens rett og plikt til å begrense friluftslivet. Lovverket inneholder en rekke hjemmelsgrunnlag som setter grenser for friluftslivet. Ferdselsbegrensninger kan følge av vernevedtak etter naturmangfoldloven, lokale politivedtekter, bestemmelser til arealplaner etter plan- og bygningsloven eller atferdsregler etter friluftsloven § 15, for å nevne noen få blant mange muligheter. Men når det gjelder drikkevannsrestriksjoner er dette vannverkets plikt. I den foreløpige veiledningen til den nye drikkevannsforskriften skriver Mattilsynet: «Et skilt om konkrete begrensninger i bestemte områder eller i bestemte avstander fra vannkanten, må forankres i et vedtak som retter seg mot allmennheten. Dette kan for eksempel kommunen gjøre som restriksjoner med hjemmel i plan- og bygningsloven…» Her har man ikke truffet spikeren helt på hodet. Vannverkseierens rett og plikt til å vedta nødvendige restriksjoner følger direkte av forskriften § 12 og krever ikke noe ytterligere vedtak.

Storm i et vannglass? La oss ikke overdrive mageplasket som antydes i denne sakens overskrift. Det sentrale er følgende: Vannverkseieren har kompetanse, herunder rett og plikt, til å sette i verk nødvendige tiltak for å hindre drikkevannsforurensning. Vannverket kan være både offentlig og privat, og beslutningen om restriksjoner på friluftslivet er ikke betinget av myndighetsutøvelse i form av enkeltvedtak eller forskrift. Riktignok forutsetter drikkevannsforskriften et samspill med plan- og bygningsmyndighetene, men kommunen har ikke plikt til å utføre vannverkseiers oppgaver. På samme måte som heller ikke politiet, plan- og bygningsmyndighetene eller friluftsmyndighetene har plikt til dette. Friluftsloven § 15 gir hjemmel for å regulere ferdselen i visse områder for å «fremme helsetiltak og sanitære forhold». Det kunne kanskje være fristende ut fra en ren ordlydsfortolkning å legge drikkevannsrestriksjonene inn under denne bestemmelsen. Men (for jurister) husk da rettskildelæren. Denne bestemmelsen utformet i 1957 vil i dag ikke være et riktig valg i møte med en langt nyere og mer spesifikk bestemmelse som i dag følger av matloven og den nyeste drikkevannsforskriften. Det kan ikke overlates til friluftsmyndighetene å utføre vannverkets plikter. En forskrift etter friluftsloven § 15 tar først og fremst sikte på, litt enkelt sagt, å beskytte grunneieren mot friluftslivet, samt å beskytte friluftslivet mot seg selv. Det kan være mange grunner til at man ønsker at begrensninger for friluftslivet som følge av drikkevannsvern vedtas som forskrift, istedenfor en enkel beslutning. Da finnes den relevante forskriftshjemmelen i matloven § 6 fjerde ledd. Utover dette må oppgaven løses av de som utformer reglene.

Lov og vann

Drikkevannsrestriksjoner er en vanlig begrensning for friluftslivet. Foto: allemannsretten.no

Legg igjen en kommentar

Fyll inn i feltene under, eller klikk på et ikon for å logge inn:

WordPress.com-logo

Du kommenterer med bruk av din WordPress.com konto. Logg ut / Endre )

Twitter picture

Du kommenterer med bruk av din Twitter konto. Logg ut / Endre )

Facebookbilde

Du kommenterer med bruk av din Facebook konto. Logg ut / Endre )

Google+ photo

Du kommenterer med bruk av din Google+ konto. Logg ut / Endre )

Kobler til %s